發(fā)改委國際能源研究所白俊：關(guān)于推進(jìn)油氣體制改革的幾點(diǎn)思考
近期印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）是繼2015年3月《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》后，我國在能源體制改革方面的又一個(gè)重要指導(dǎo)性文件。
目前市場對此反響并不特別強(qiáng)烈，主要有兩個(gè)方面的原因。一是《意見》主要體現(xiàn)了綜合性和原則性要求，具體實(shí)施和操作有待其他配套政策文件加以規(guī)范，也就是說有些具體影響尚不完全明朗；二是油氣改革早已在持續(xù)進(jìn)行中，同時(shí)關(guān)于改革的醞釀時(shí)間較長，討論已經(jīng)不少，《意見》進(jìn)一步確認(rèn)了以往的一些做法和認(rèn)識，因此沒有太多特別意外之處。
《意見》提出的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)等，綜合考慮了解決油氣行業(yè)存在的主要問題和矛盾的需要，也兼顧國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會及能源發(fā)展趨勢對油氣行業(yè)的影響和要求，既堅(jiān)持問題導(dǎo)向，也注重目標(biāo)引導(dǎo)，既要求穩(wěn)妥推進(jìn)，也力求取得實(shí)效�！兑庖姟穬�(nèi)容呈現(xiàn)出整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合、安全與效率相統(tǒng)一、發(fā)展與環(huán)保并重以及市場與政府并舉等特點(diǎn)。
在上游改革方面，《意見》明確了勘查區(qū)塊的競爭性出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制。過去油氣探礦權(quán)實(shí)行申請?jiān)谙鹊某鲎尫绞剑蠝?zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體稀少，加上監(jiān)管乏力，導(dǎo)致勘查投入不足和效率偏低，加上地質(zhì)條件相對較差，使得增儲上產(chǎn)困難，改革呼聲很高。近幾年在競爭性出讓制度方面已經(jīng)進(jìn)行了不少有益嘗試，如2011年首次嘗試頁巖氣勘查區(qū)塊邀標(biāo)，2012年頁巖氣勘查區(qū)塊首次向社會公開招標(biāo)，2015年常規(guī)油氣勘查區(qū)塊首次向社會公開招標(biāo)，最近印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》也明確指出要全面推進(jìn)競爭性出讓制度。但由于當(dāng)前潛在油氣有利區(qū)塊幾乎被登記完畢，加之探礦權(quán)持有成本偏低，退出機(jī)制不完善且落實(shí)不力，造成新市場主體缺乏參與油氣勘查的實(shí)質(zhì)性機(jī)會，這需要通過實(shí)施更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，將更多未能充分利用的勘查區(qū)塊向社會開放。
在中游管網(wǎng)改革方面，《意見》提出分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)的干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開，完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)等均向第三方市場主體公平開放。現(xiàn)有的管道運(yùn)輸與油氣銷售不分以及全產(chǎn)業(yè)鏈一體化經(jīng)營模式導(dǎo)致管輸成本不明，監(jiān)管落空，向第三方開放困難，互聯(lián)互通困難。通過推進(jìn)干線管道獨(dú)立和實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開，將為厘清干線管輸成本和制定合理管輸價(jià)格創(chuàng)造條件，這是本輪改革的一個(gè)亮點(diǎn)，但獨(dú)立之后可考慮構(gòu)建一個(gè)競爭性的全國管網(wǎng)架構(gòu)，省級管網(wǎng)宜因地制宜考慮是否有存在的必要，接受自然壟斷，避免行政性授權(quán)壟斷，要盡可能壓縮中間輸送層級，降低輸送成本，也需要確保實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分離。獨(dú)立運(yùn)行、信息透明、監(jiān)管有效的管輸中間環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)向第三方公平開放的基礎(chǔ)，只有在這樣的條件下才能形成成本費(fèi)用和運(yùn)行條件的合理預(yù)期，促成油氣供需雙方高效銜接。
在進(jìn)出口體制改革方面，《意見》提出建立以規(guī)范的資質(zhì)管理為主的原油進(jìn)口動態(tài)管理制度，完善成品油加工貿(mào)易和一般貿(mào)易出口政策。長期以來油氣貿(mào)易渠道不多，靈活性不足，效率偏低，難以對市場變化及時(shí)作出反應(yīng)和調(diào)整。從2012年中國化工獲得原油進(jìn)口配額開始，對原油使用的控制逐步放松，獲得進(jìn)口原油使用權(quán)和原油非國營貿(mào)易進(jìn)口權(quán)的地方煉油企業(yè)從2015年開始逐步增多，目前非國營原油進(jìn)口配額已占我國原油進(jìn)口量的四分之一左右。隨著進(jìn)口主體的增多，進(jìn)出口管理體制也要與時(shí)俱進(jìn)，配額管理需要逐步過渡到規(guī)范的資質(zhì)管理。成品油出口過去多以加工貿(mào)易中的來料加工形式，國內(nèi)獲得的利益不多，2016年部分地方煉油企業(yè)也短暫獲得成品油出口配額。要結(jié)合國際形勢和國內(nèi)需要完善貿(mào)易方式，優(yōu)化成品油進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，既要實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入，又要避免在國際市場上互相惡意壓價(jià)或抬價(jià)，也要避免石油大進(jìn)大出。
下游改革方面，《意見》提出制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。加大天然氣下游市場開發(fā)培育力度，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭。隨著進(jìn)出口限制逐步放松和資質(zhì)管理制度逐步完善，政府要加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)安全、能耗、排放、稅費(fèi)繳納等方面的統(tǒng)一公平監(jiān)管，通過這些方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來約束企業(yè)行為，不直接干涉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃和產(chǎn)品定價(jià)，加強(qiáng)反壟斷和不正當(dāng)競爭監(jiān)管。在天然氣領(lǐng)域，過去中央政府下調(diào)天然氣價(jià)格很難及時(shí)足額惠及終端用戶，“最后一公里”受阻是重要原因。應(yīng)通過改革推動終端環(huán)節(jié)天然氣輸送和配售業(yè)務(wù)分離、穩(wěn)步放開競爭性業(yè)務(wù)、妥善處理交叉補(bǔ)貼和管道特許經(jīng)營權(quán)問題、加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公平準(zhǔn)入，打通上下游價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。
另外，《意見》針對深化國有油氣企業(yè)改革提出完善法人治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)專業(yè)化重組整合、實(shí)現(xiàn)“瘦身健體”、剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題的舉措，針對價(jià)格形成機(jī)制改革提出發(fā)揮市場決定價(jià)格的作用、推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場化、加快交易平臺建設(shè)、科學(xué)制定管輸價(jià)格等辦法，針對油氣儲備安全保障提出加大政府投資力度、鼓勵(lì)社會資本參與儲備設(shè)施投資運(yùn)營、建立多層次儲備體系、建立調(diào)峰政策和機(jī)制等手段。
《意見》的落實(shí)不會一蹴而就，對一些困難和問題的認(rèn)識將會隨著時(shí)間的推移逐步深化，解決困難和問題的過程也許會比預(yù)期復(fù)雜，需要拿出更大的決心，付出更大的努力，但只要牢牢把握住黨的十八屆三中全會確立的讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用這個(gè)基本遵循，不忘初心砥礪前行，不斷推進(jìn)油氣改革，統(tǒng)籌安排實(shí)施路徑，不斷凝結(jié)改革共識，油氣市場將迎來更加美好的發(fā)展，在我國落實(shí)能源革命戰(zhàn)略、向清潔低碳安全高效現(xiàn)代能源體系轉(zhuǎn)型過程中將發(fā)揮更加重要的作用。
（作者文責(zé)自負(fù)，不代表所在機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)）
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